2006年以来，怀柔区法律援助中心针对民事法律援助案件逐年增多的情况，认真调研，按照调解专业化、便利化、经济化的思路，积极探索建立便民、利民、惠民的诉前调解工作机制。2007年怀柔区法律援助中心共受理民事类法律援助案件220件，其中67件被化解在诉前，通过诉前调解工作机制化解的纠纷占纠纷总数的30%以上。

    一、充分利用自身优势，推进诉前调解工作机制
    在日常接待和受理案件的过程中，工作人员注意到有些法律援助案件本来案情简单、事情不大，但由于没有及时调解，导致当事人双方矛盾激化，小纠纷争出了大矛盾，甚至形成由民事案件转为刑事案件的情况。有些年迈老人哭诉子女不尽赡养义务，他们到法律援助中心寻求帮助时已处于居无定所、食不裹腹的困境，如果按部就班地以受理、指派律师、提起诉讼、最终执行等一系列程序，很难及时地保障老人的合法权益，其身心会受到很大的伤害；还有些简单的民事赔偿纠纷，如稍作调解，很可能会使双方握手言和，没必要通过诉讼程序解决。
上述民事法律援助案件的特点，使我们清醒地意识到诉前调解对受援人的重要性。我们认为，开展诉前调解，快速处理民事纠纷不仅是可行的，而且是必行的。探索建立行之有效的诉前调解新模式成为我们面临的一个重要课题。

    2005年底，怀柔区法律援助中心进驻怀柔区社会矛盾调处中心办公，区信访办、劳动与社会保障局、国土资源局、区建委、区农委、区法院等数个部门在该中心均设有咨询窗口，怀柔区法援中心针对民事法律援助案件的特点，充分利用这一平台，发挥与其他职能部门合署办公的优势，开展了诉前调解、部门联动、共同调解的有益尝试。

    二、诉前调解工作模式
    1、工作原则

    2006年初，怀柔区法援中心设立了诉前调解工作规范，全面开展诉前调解工作。对于受理的民事类法律援助案件，只要条件允许，一律本着“能调则调、当诉则诉、调诉结合、案结事了”的基本原则，先进行调解，调解不成的，再引导当事人进行诉讼。

    2、具体操作

    怀柔区法律援助中心经过一个阶段的实践，逐步形成了规范化的诉前调解工作模式。怀柔区法律援助中心根据《民事诉讼法》的相关规定和诉前调解的自身特点，规定了如下工作步骤，即受理—分流—诉前调解—达成协议—制作调解书—送达调解书，最终做到“案结事了”。

    我们在受理法律援助案件后，首先对案件进行繁简分流。根据当事人自愿的原则，对一些典型的简易纠纷及时适用诉前调解，对于事实清楚且双方对案件的是非、责任以及案件标的均无异议的债务、赔偿纠纷一律适用诉前调解，不仅简化了程序，减少了环节，同时体现出效率与效果；对于涉及多个部门、较为复杂的纠纷，及时向领导请示，召开协调会，制定调解方案，进行联合调解。此外，凡属于当事人不愿接受调解或者存在争议而调解不成的情况，均及时引导当事人进入诉讼程序，不能因诉前调解而拖延诉讼期限。

    3、工作要求

    法律援助中心要求工作人员在诉前调解工作中贴近群众，力求当事人利益的最大化，坚持做到“四心”服务，即说服教育有耐心、排忧解难有诚心、平息矛盾有恒心、评判是非有公心。凡以诉前调解结案的案件，都要做到“案结事了”，在工作中要善于化解矛盾、促进和解，从而有利于维护社会稳定，增进团结和睦；同时讲求工作效率，及时、快速地化解纠纷，避免久调不决，为当事人节约诉讼成本，减轻讼累。

    三、经验与成效

    我们经过一段时间的摸索，认为下列案件进行诉前调解成功率较高，而且效果较好：一是法律关系明确、争议不大，双方都同意诉前调解的一般民事案件，比如债权债务纠纷。二是“三养”案件，即赡养、抚养、扶养案件。因为这类案件的当事人一般属于社会弱势群体，他们最需要得到法律救助。三是因涉及面广，具有一定社会影响，如果处理不及时当事人要上访的案件，如农民工集体讨薪案件。

    ——提前介入，联合调解，群体性纠纷即时化解。2007年9月，在怀柔区政府门口发生一起农民工因讨薪引起的集体上访，共有来自四川籍和宁夏籍的农民工一百多人，堵在区政府门口，要求立即解决拖欠工资问题。怀柔区法援中心主任和建委、劳动部门的工作人员立即赶到现场了解情况，这些农民工受雇于两个包工头，在怀柔物美京北大世界改造工地打工。这个工程由河北唐县星宇建筑工程公司负责，由于工期紧张，星宇公司又将部分工程转包给这两个包工头，但由于包工头管理不善，工程进度慢，延误了工期。星宇公司多次警告无效后，决定立即结清工程款23000元，终止合同。两个包工头拒不结算，还提出承包后期工程，否则，承包方必须赔偿26万元。为给星宇公司施压，两个包工头停发了农民工的工钱。农民工不明真相，便集体到区政府上访。

    当天下午3点至凌晨2点，怀柔区法律援助中心张主任和建委、劳动部门的同志，共进行了四次联合调解，双方终于达成协议：按农民工实际出勤天数，每人每天60元计发工资；停工三天滞留时间每人每天按30元计发工资；考虑到部分宁夏农民工无活儿可干要回家，适当补偿返乡农民工部分路费，每人270元。之后双方当场签订协议书，两个包工头当场兑现农民工工资和交通费用。一起群体性上访事件得以成功化解，农民工的权益也得到了最大限度的保护。

    ——人文关怀，润物细无声。在诉前调解中，我们十分注重将人文关怀融入到工作的一点一滴中，使当事人深受感动。 

    李女士与丈夫离婚后，对方不履行离婚协议中关于财产分割的约定，令她一筹莫展。工作人员经了解得知，李女士与丈夫王某于2006年办理了离婚手续，并签署了离婚协议，协议约定夫妻共有的一套楼房归丈夫王某所有，王某补偿李女士20万元作为楼房的差价。现王某偿还１4万元后就不再偿还了，多次向其催要没有结果。工作人员解答可以依据协议向法院提起民事诉讼，也可以通过调解的方式解决，但是通过调解解决工作方式更加机动灵活，处理期限也相对较短。李女士表示希望通过调解的方式解决，调解不成再考虑到法院起诉。援助中心随即启动了诉前调解工作机制，工作人员将双方约到法律援助中心，进一步了解情况。王某表示目前因为经济状况不好，履行协议有困难，但对双方签署的协议表示认可。工作人员通过耐心细致的调解，双方达成了还款协议：由王某向李女士一次性偿还４万元，实际履行后不再执行原协议。最终，双方都对处理结果十分满意。

    工作实践证明：诉前调解工作机制的运行，既实现了快速高效服务，又与整个法律援助工作不相矛盾。采用诉前调解机制使当事人的诉讼成本降为零，但满意度却趋于百分之百，而且极大地减少了国家司法资源的占用，呈现时间快、效果佳、程序简便的特点。

    四、当前诉前调解工作机制面临的问题

    目前诉前调解工作机制运行较好，面临的问题一是客观条件导致不能保证所有纠纷得到及时调解。遇到咨询、调解等工作繁多时，数项工作累积，工作人员难于分身，不能保证所有案件及时得到调解；二是某些纠纷所涉及的问题处于法律与政策的边缘，比如农村中的搬迁户因政策性搬迁落户到新的集体后，理应成为新的集体经济组织成员，但实际上其应享有的合法权益得不到保证，突出的问题是分钱、分物以及分配口粮田等均不能享受集体经济组织成员待遇，对于此类纠纷法院一般不予受理，当事人只得寻求法律援助，处理此类纠纷有较大难度。

    五、对诉前调解基本问题的想法和建议

    1、继续完善工作制度。应当结合实际工作，在实践中不断完善诉前调解工作机制，结合《民事诉讼法》的有关规定，进一步完善诉前调解的操作规范和程序，做到操作性强、管理规范。

    2、做到诉前调解程序的有限化。诉前调解程序的有限化包括调解次数的有限化和调解期间的有限化。既实现当事人真正意思自治，又要避免过度强调诉前调解、盲目追求调解结案率，导致“马拉松”式调解。

    3、拓展诉前调解的广度。借助广播、电视、报纸、网络等媒体，深入街道、乡镇等基层组织，结合专题或典型案例，加强对诉前调解程序和特点的宣传，提高群众对诉前调解机制的了解程度，引导更多当事人选择诉前调解机制解决纠纷。

    4、挖掘诉前调解的深度。强化诉前调解机制的矛盾化解功能，能够前移矛盾化解的关口，将涉及面广、影响社会稳定的群体性纠纷、矛盾激化纠纷，更多地纳入诉前调解工作机制，使特殊矛盾能快速有效地平息在萌芽状态，以此充分发挥诉前调解的优势。

    目前，怀柔区法律援助中心有30%以上的民事法律援助案件通过诉前调解工作机制解决，我中心将继续推行和完善此机制，使本辖区法律援助工作实现多种形式、多种渠道、多种力量，但谋求效益最大化的目标。